можно ли проводить пикеты
Можно ли проводить пикеты
По пункту 2.5 мотивировочной и пункту 5 резолютивной части
Пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ статья 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена частью 1.1, согласно которой совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных одним замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним единым публичным мероприятием.
Одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия, тем более что в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» без предварительного уведомления оно может осуществляться только без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств. Именно потому, что такое мероприятие не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства и не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, оно не требует уведомления. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 18 мая 2012 года N 12-П, необходимость уведомления органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления о публичном мероприятии вытекает из того, что само по себе нахождение достаточно большого количества людей в одном месте уже несет определенные риски и поэтому организатору публичного мероприятия необходима помощь в его проведении. В соответствии с требованиями закона задачей органов публичной власти является обеспечение в пределах своей компетенции и совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи.
Для разграничения одиночного пикетирования и пикетирования группой лиц и недопущения злоупотребления этим правом достаточно положения статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в соответствии с которым минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров.
При соблюдении 50-метрового расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, в любых населенных пунктах, включая крупные города, исключается нарушение баланса свободы мирных собраний и свободы передвижения, и даже в тех случаях, когда участники одиночных пикетов объединены единым замыслом и общей организацией.
Например, несколько пикетчиков, располагающихся по одному у нескольких станций метро, использующих идентичные наглядные средства, выдвигающих общие требования и призывы и воспринимающихся и оцениваемых как единое публичное мероприятие, осуществляемое группой лиц, не могут представлять большей опасности для общественного порядка и для прав и законных интересов третьих лиц, чем совокупность нескольких одиночных пикетов.
Судебная процедура доказывания единства замысла одиночных пикетов хотя и является серьезной защитой от незаконного привлечения к ответственности за нарушение правил проведения пикетирования и злоупотребления должностным положением со стороны отдельных государственных служащих, тем не менее сама по себе не гарантирует возможность беспрепятственного одиночного пикетирования. Граждане, которые, не будучи членами какой-либо организации, проводят свой индивидуальный, абсолютно независимый пикет, но оказываются неподалеку от места проведения либо такого же одиночного пикета, либо одиночно-группового пикетирования, на вполне законных основаниях могут быть задержаны сотрудниками правоохранительных органов по подозрению в проведении несанкционированного публичного мероприятия в виде группового пикетирования. Последующий судебный контроль может лишь подтвердить отсутствие общего замысла пикетчиков и не допустить последующего нарушения их свободы слова и свободы собраний, но он не может возместить моральные потери граждан, связанные с сорванным пикетом, задержанием, судебным процессом.
Можно ли проводить пикеты
Статья 7. Уведомление о проведении публичного мероприятия
(в ред. Федеральных законов от 09.03.2016 N 61-ФЗ, от 07.06.2017 N 107-ФЗ, от 30.12.2020 N 497-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1.1. Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, в том числе участие нескольких лиц в таких актах пикетирования поочередно, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием.
(часть 1.1 введена Федеральным законом от 08.06.2012 N 65-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 09.03.2016 N 61-ФЗ, от 30.12.2020 N 497-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1.2. Решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу публичным мероприятием может быть признано объединенное единым замыслом и (или) общей организацией массовое одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах, направленные на выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
(часть 1.2 введена Федеральным законом от 30.12.2020 N 497-ФЗ)
2. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.
3. В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:
1) цель публичного мероприятия;
2) форма публичного мероприятия;
3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств, информация об использовании транспортных средств;
(в ред. Федерального закона от 08.12.2010 N 344-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;
О выявлении конституционно-правового смысла п. 5 ч. 3 ст. 7 во взаимосвязи с другими нормами см. Постановление КС РФ от 18.05.2012 N 12-П.
5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;
О выявлении конституционно-правового смысла п. 6 ч. 3 ст. 7 см. Постановление КС РФ от 18.06.2019 N 24-П.
6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи и санитарного обслуживания, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;
(в ред. Федерального закона от 30.12.2020 N 497-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;
8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;
8.1) реквизиты банковского счета организатора публичного мероприятия, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, предполагаемое количество участников которого превышает 500 человек;
(п. 8.1 введен Федеральным законом от 30.12.2020 N 541-ФЗ)
9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.
4. Уведомление о проведении публичного мероприятия в соответствии с принципами, изложенными в статье 3 настоящего Федерального закона, подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.
Официальный сайт
Верховного Суда Российской Федерации
ВС предложил приравнять несколько пикетов к несогласованному митингу
Одиночные пикеты, проводимые одновременно, с общей целью и организованные одним лицом, могут быть признаны несанкционированным массовым мероприятием, разъяснил ВС. Их организатора могут привлечь к административной ответственности
Организаторы одиночных пикетов, которые проводятся одновременно и с общей целью, а их участники «территориально тяготеют друг к другу», могут нести административную ответственность за нарушение установленного порядка организации митинга (ст. 20.2 КоАП). Такое положение содержится в проекте постановления пленума Верховного суда по делам, связанным с публичными мероприятиями (документ есть у РБК).
По той же статье КоАП могут быть наказаны участники митинга, надевшие маски, и организаторы без соответствующего отличительного знака, говорится в документе.
При этом за намеренное создание помех при проведении митингов и пикетов чиновники могут быть наказаны не только в административном, но и в уголовном порядке, разъяснил ВС.
Проект пока не принят пленумом, он дорабатывается специально созданной рабочей группой, куда входят судьи ВС, представители Минюста и Генпрокуратуры. Правоотношениям, связанным с публичными акциями, присущ повышенный общественный интерес, и «не секрет, что они уже давно не находятся исключительно в правовой плоскости», заявил, выступая на заседании пленума, судья Нижегородского областного суда Михаил Сорокин. «Любое такое судебное дело может стать и зачастую становится предметом рассмотрения Европейского суда по правам человека. В такой ситуации суды должны работать без права на ошибку», — заявил судья.
Протокол за пикеты
По закону одиночный пикет не требует согласования, если только его участник не намерен использовать «быстровозводимую сборно-разборную конструкцию». Между несколькими пикетчиками должно быть определенное расстояние, его определяют в регионах, но оно не должно превышать 50 м, напоминает пленум ВС.
Ряд одиночных пикетов требует согласования «в случае, если несколько пикетов, каждый из которых формально подпадает под признаки одиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые или идентичные наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы», говорится в проекте постановления. Организаторы такой серии могут быть наказаны в судебном порядке, если не уведомили органы власти о проведении публичного мероприятия.
Если в отношении организатора таких пикетов будет составлен протокол, полиция или прокуратура должны будут доказать суду, что «проведение несколькими лицами одиночных пикетов изначально было задумано и объединено единым замыслом и общей организацией, в связи с чем представляет собой скрытую форму публичного мероприятия», подчеркивает ВС. Суды, рассматривая такие протоколы, должны будут «исключить возможность случайного совпадения действий участников одиночных пикетирований». Также они не должны квалифицировать как публичное мероприятие пикет, проводимый одним участником, указал ВС.
ВС своим разъяснением рассчитывает устранить пробел в законодательстве, сообщил РБК председатель судебного состава судебной коллегии ВС по административным делам Владимир Меркулов. По его словам, это положение основано на уже сложившейся практике российских судов.
Получить до 40 часов обязательных работ по ч.5 ст. 20.2 КоАП может в том числе участник митинга или демонстрации, скрывший свое лицо «для затруднения определения» своей личности, сказано в проекте пленума ВС. В таком случае власти будут обязаны доказать суду, что повязка, шапка-балаклава или иное средство маскировки на лице у митингующего было именно для затруднения его идентификации.
Организатор мероприятия в свою очередь обязан иметь на себе отличительный знак или, например, нагрудный значок депутата, постановил ВС — его отсутствие власти и суд вправе трактовать как нарушение закона. Правонарушение также может выражаться в «непредъявлении участникам публичного мероприятия требований о соблюдении общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия» или отказе приостанавливать митинг, если совершаются противоправные действия.
Административный арест за нарушение правил проведения акции — исключительная мера, указал ВС. Она может применяться лишь если иное наказание «не будет отвечать задачам законодательства».
Препятствия для митингов
В России действует уведомительный порядок проведения публичных мероприятий. Если организатор сообщает властям о намерении провести митинг в том месте и в то время, где это невозможно, власти обязаны предложить ему альтернативные площадки и даты, напоминает ВС. Если цели и форма собрания не соответствуют закону, власти должны предупредить организаторов об ответственности и предложить устранить это несоответствие.
Такие предложения не являются отказом в согласовании митинга. А если заявитель, получив подобный ответ от властей, тем не менее проводит мероприятие в несогласованное время, в несогласованном месте и в несогласованной форме, он совершает административное правонарушение, указал ВС.
Предложение изменить время и место митинга «не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности» провести мероприятие там и тогда, где этого хочет заявитель, следует из проекта постановления. Власти должны доказать, что митинг нарушит публичные интересы.
К ним ВС относит бесперебойное функционирование жизненно важной инфраструктуры и связи, физическую безопасность граждан, недопустимость создания опасных помех движению пешеходов, транспорта, доступу граждан к жилым домам и объектам инфраструктуры. В частности, митинг может быть не согласован из-за аварийного ремонта коммуникаций, угрозы обрушения зданий, превышения нормы предельной заполняемости территории (например, если на определенной площади в это время уже запланировано другое мероприятие).
Однако простые неудобства для граждан «не могут являться уважительной причиной для изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия», указал ВС. К таким неудобствам суд относит необходимость временно корректировать маршруты транспорта или такие помехи движению, которые не создают угрозы ДТП.
Если на выбранной организатором площадке в предполагаемый день митинга уже проводится некое мероприятие, это само по себе не является основанием для изменения места митинга, подчеркнул ВС. Исключение — случаи, когда одновременное проведение двух или нескольких мероприятий может повлечь «превышение предельной заполняемости» территории или невозможность обеспечить «мирный характер» обеих акций. Культмассовые мероприятия вроде ярмарок не относятся к публичным акциям, и их проведение не должно мешать митингам, если нет прямой угрозы безопасности, указал ВС.
Ответственность для чиновников
В КоАП прописана ответственность за воспрепятствование проведению митинга: ст. 5.38 предполагает штраф до 50 тыс. руб. для должностных лиц. По ней можно квалифицировать незаконный отказ в проведении митинга, уклонение от получения уведомления о публичном мероприятии, незаконную установку заслонов и ограждений, разъясняет суд.
Гражданина могут привлечь к административной ответственности по той же норме за действия, «нарушающие нормальный ход публичного мероприятия и затрудняющие или исключающие достижение его целей». К ним ВС относит «издание громких криков и звуков с целью невозможности доведения мнений участников публичного мероприятия и их требований до сведения конкретного лица, организации, органа публичной власти, которым они адресованы; уничтожение (повреждение) плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации, быстровозводимых сборно-разборных конструкций».
Если чиновник намеренно создает помехи для публичной акции с использованием своего служебного положения, например, подвозит к месту проведения тяжелую технику, привлекает подчиненных «к недопущению людей к месту проведения» митинга или выделяет силы охраны «для неправомерного приостановления или прекращения публичного мероприятия» — это можно расценить как уголовное преступление по ст. 149 УК, подчеркивает пленум.
КС запретил считать серию одиночных пикетов одним публичным мероприятием
Конституционный Суд опубликовал Постановление № 19-П от 17 мая, которым признал неконституционными нормы, позволяющие привлечь организатора серии одиночных пикетов к ответственности за организацию несогласованного массового мероприятия.
Привлечение к административной ответственности
С 3 по 26 февраля 2020 г. Ирина Никифорова провела перед зданием Кабинета министров Республики Татарстан серию одиночных пикетов против строительства мусоросжигательного завода.
При этом Ирина Никифорова опубликовала в соцсети посты, в которых предлагала всем желающим провести одиночный пикет в определенные даты. Она отмечала, что для признания пикета одиночным в нем должен принимать участие лишь один человек, и подчеркивала, что только в этом случае не требуется согласование с органами власти и за его проведение лицо не может быть привлечено к административной ответственности.
В итоге в пикетировании приняли участие порядка 25 человек. Временной промежуток между одиночными пикетами был равен 22-24 часам. Активисты держали в руках плакаты, заказанные Ириной Никифоровой в типографии. Ни один из участников не был задержан либо привлечен к административной ответственности.
Однако 18 марта 2020 г. в отношении Ирины Никифоровой был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 20.2 КоАП. Согласно протоколу активистка организовала не согласованное с Исполнительным комитетом г. Казани публичное мероприятие. В тот же день постановлением судьи Вахитовского районного суда Ирина Никифорова была признана виновной в организации массового публичного мероприятия без подачи уведомления в соответствии ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях. Ей было назначено наказание в виде обязательных работ сроком на 30 часов. Верховный Суд Республики Татарстан и Шестой кассационный суд общей юрисдикции оставили постановление в силе.
Обращение в КС
В жалобе в Конституционный Суд (имеется у «АГ») Ирина Никифорова указала, что ранее КС выявлял конституционно-правовой смысл ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях. В Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П Суд подтвердил конституционность квалификации в качестве единого публичного мероприятия совокупности одиночных пикетов, проводимых одновременно на расстоянии друг от друга и объединенных единством организации и целей. Однако жалоба затрагивает проблему применения нормы к одиночным пикетам, объединенным единым замыслом и общей организацией, но проводимых в разное время.
Ирина Никифорова отметила, что главной причиной, оправдывающей общее требование об уведомлении, является необходимость принятия органами власти разумных и адекватных мер для поддержания общественного порядка при проведении мирного собрания. Такая необходимость возникает из-за скопления людей в одном месте, что само по себе может повлечь нарушение общественного порядка.
В особом мнении к Постановлению КС № 4-П судья Сергей Казанцев указал, что одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия. Именно потому, что такое мероприятие не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства, не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, оно не требует уведомления.
В жалобе отмечалось, что, несмотря на отсутствие общественной опасности при проведении одиночного пикетирования в 2012 г. ст. 7 Закона о публичных мероприятиях была дополнена ч. 1.1, ограничившей право на одиночный пикет. Тогда Конституционный Суд отметил, что она введена для борьбы со злоупотреблением правом, а именно с целью воспрепятствования тому, чтобы под видом нескольких одиночных пикетов проводилась коллективная публичная акция, требующая предварительного уведомления.
Из этого следует, во-первых, что скопление некоторого количества людей в одном месте и следующая из этого потенциальная угроза нарушения общественного порядка являются определяющими факторами, обосновывающими необходимость уведомления органов публичной власти о проведении мирного собрания. В противном случае, если мирное собрание проводится так, чтобы скопление людей не образовывалось, требование об уведомлении не является необходимым, поскольку одиночное пикетирование не влечет за собой общественной опасности и не требует вмешательства государства для его проведения.
Во-вторых, ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях введена именно с целью воспрепятствования проведению массовых собраний под видом нескольких одиночных пикетов, не требующих уведомления. «Такая борьба со злоупотреблениями правом на мирные собрания не должна приводить к тому, чтобы проведение одиночных пикетов по одной тематике, но без массового скопления людей, квалифицировалось как проведение единого публичного мероприятия, требующего предварительного уведомления. Предъявление в отношении одиночных пикетов требования о предварительном уведомлении под угрозой административной санкции как раз по существу явно провоцирует организацию массового мероприятия, искусственно создавая для него объективные предпосылки», – подчеркивается в жалобе.
Согласно ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях совокупность одиночных пикетов может быть признана единым публичным мероприятием, если указанные пикеты объединены единым замыслом и общей организацией. В Постановлении № 4-П КС отметил, что такие одиночные пикеты должны проводиться одновременно и территориально тяготеть друг к другу. Именно единовременное проведение одиночных пикетов на одной территории образует физическую массовость собрания и оправдывает применение оспариваемой нормы к таким публичным мероприятиям с целью воспрепятствования злоупотреблению правом на свободу мирных собраний.
Отмечается, что распространение нормы на пикетные очереди фактически позволяет правоохранительным органам и судам квалифицировать любые одиночные пикеты, объединенные одной тематикой и организацией, в качестве единого массового мероприятия, что увеличит вероятность возможных злоупотреблений не со стороны граждан, реализующих право на свободу мирных собраний, а со стороны органов публичной власти.
Ирина Никифорова попросила признать положения ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях и ч. 2 ст. 20.2 КоАП не соответствующими Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, они позволяют квалифицировать в качестве единого публичного мероприятия, проведение которого требует подачи предварительного уведомления, серию одиночных пикетов, проводимых в разное время и не образующих скопление людей в одном месте, и допускают привлечение к административной ответственности за организацию такого мероприятия.
Для привлечения к ответственности необходимо присутствие на пикете двух и более лиц
Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд указал, что 30 декабря 2020 г. в ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях были внесены дополнения, которые не являются предметом рассмотрения в настоящем деле. Статья была изложена в новой редакции, предусматривающей, что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, в том числе участие нескольких лиц в таких актах пикетирования поочередно, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием. При этом, учитывая, что ст. 4.6 КоАП установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, проверка конституционности нормы в оспариваемой редакции не лишена практического конституционно-правового значения не только в отношении заявительницы, но и в отношении неопределенного круга лиц, к которым она может быть применена в указанный срок, в том числе при их привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 20.2 КоАП.
Таким образом, КС рассмотрел положения ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях и ч. 2 ст. 20.2 КоАП, поскольку на их основании разрешается вопрос о возможности признания совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, одним публичным мероприятием в случае, когда такие акты пикетирования организуются одним и тем же лицом и проводятся в течение нескольких дней посредством ежедневного участия в них не более одного гражданина и привлечения их организатора к административной ответственности за проведение такого пикетирования без подачи в установленном порядке уведомления.
Конституционный Суд указал, что федеральный законодатель a priori исходит из того, что одиночный пикет не требует заблаговременного принятия уполномоченными органами публичной власти каких-либо специальных мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности в месте его проведения. Однако когда несколько актов пикетирования, осуществляемого одним участником, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, они по характеру вызываемых последствий (сосредоточение значительного числа граждан, блокирование движения транспорта и пешеходов, дезорганизация нормальной работы коммунальных служб и т.п.) вполне могут быть сопоставимы с коллективными публичными мероприятиями. Поэтому наделение судебных органов полномочием признания совокупности актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием допустимо, если проведение объединенных единым замыслом и общей организацией пикетов действительно было сопряжено с реальными угрозами общественному порядку и общественной безопасности или повлекло за собой необходимость принятия компетентными органами конкретных мер, направленных на их обеспечение.
Исходя из этого, отметил КС, при принятии решений, предусмотренных ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях, суды не вправе ограничиваться установлением того, что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, на самом деле была объединена единым замыслом и общей организацией. Указанные факты, особенно в контексте привлечения организатора и участников таких актов пикетирования к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 20.2 КоАП, не могут рассматриваться как исчерпывающие признаки проведения одного (коллективного) публичного мероприятия, требовавшего предварительного уведомления уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.
Конституционный Суд отметил, что наличие у нескольких одиночных пикетов единого замысла и общей организации само по себе не может служить достаточным доказательством того, что они являются завуалированной формой проведения единого публичного мероприятия. Иначе, посчитал КС, ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях обязывала бы суды при их выявлении всякий раз признавать совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, единым публичным мероприятием, что, в свою очередь, неминуемо влекло бы постановку вопроса о привлечении организаторов и участников этих пикетов к ответственности.
Для признания совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним (коллективным) публичным мероприятием суды должны учитывать и другие обстоятельства, объективно свидетельствующие о необходимости распространения на совокупность актов одиночного пикетирования правового режима организации и проведения коллективного публичного мероприятия в форме пикетирования, осуществляемого группой лиц.
КС заметил, что если пикеты проводятся в течение нескольких дней и заключаются в ежедневном участии в них не более одного лица, признание совокупности таких пикетов одним (коллективным) публичным мероприятием не может рассматриваться как отвечающее принципам необходимости, соразмерности и пропорциональности ограничения конституционного права на свободу мирных собраний и вступает в противоречие с Конституцией.
Суд указал, что в соответствии с п. 6 ст. 2, ст. 4 и ч. 1 ст. 5 закона каждое публичное мероприятие, в том числе одиночное пикетирование, может иметь одного или нескольких организаторов, обладающих правом осуществлять оповещение возможных участников публичного мероприятия, проводить предварительную агитацию и распространять средства наглядной агитации. При этом в случае проведения публичного мероприятия, требующего предварительного уведомления, такое уведомление согласно ч. 1 и 3 ст. 7 Закона должно быть подано в срок не ранее 15 дней до дня проведения публичного мероприятия; причем в этом уведомлении помимо прочего обязательно должны быть указаны дата, время начала и окончания публичного мероприятия.
Такое правовое регулирование, исходя из того, что любое публичное мероприятие не может начинаться ранее 07:00 и заканчиваться позднее 22:00 текущего дня по местному времени, означает, что установленный действующим законодательством порядок не предусматривает правил подачи уведомления о проведении актов одиночного пикетирования, рассчитанных на поочередное участие в них в течение нескольких дней не более одного лица.
Соответственно, заметил КС, признание актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием post factum приводит – вопреки правовой аксиоме impossibilium nulla est obligatio (невозможное не может вменяться в обязанность) – к возложению на их организатора неисполнимого требования о подаче уведомления. Это значит, что истолкование ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях, данное судами в деле Ирины Никифоровой, еще и потому противоречит Конституции, что в нарушение ее ч. 1 ст. 19 и ст. 31 не учитывает отсутствие у граждан надлежащей юридической возможности выполнить соответствующую обязанность.
Суд указал, что положения ч. 2 ст. 20.2 КоАП, равно как и большинства других норм Особенной части данного Кодекса, имеют бланкетный характер, их корректное уяснение и адекватное применение невозможны в отрыве от правил, установленных регулятивными законодательными и подзаконными актами. Именно нарушение содержащихся в указанных правовых актах правил, касающихся порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, образует объективную сторону соответствующего административного правонарушения.
В силу этого, указал КС, признание неконституционности ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях автоматически означает, что на организатора совокупности актов одиночного пикетирования, не повлекших участие в них более одного человека в день, не может быть возложена обязанность подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, а потому его привлечение к ответственности по ч. 2 ст. 20.2 КоАП также противоречит Конституции.
Суд постановил пересмотреть дело Ирины Никифоровой.
Постановление будет учитываться судами при вынесении решений
Руководитель судебной практики Института права и публичной политики Александр Мальцев, представляющий интересы заявительницы в КС, посчитал важным отметить два аспекта. «Во-первых, Конституционный Суд рассматривал норму в той редакции, в которой она была применена в деле Ирины Никифоровой. В декабре прошлого года в Закон о публичных мероприятиях внесли изменения, направленные на борьбу с пикетными очередями. Новая редакция закона конституционному контролю не подвергалась. Тем не менее это вовсе не означает, что судьи “автоматически” не высказали свое отношение и к новой редакции. Конституционный Суд очень трепетно относится к единству своей практики, поэтому его правовые позиции носят универсальный характер и содержание этого постановления будет учитываться при вынесении последующих», – подчеркнул адвокат.
Во-вторых, заметил Александр Мальцев, Суд указал на невозможность квалификации в качестве единого публичного мероприятия серии одиночных пикетов, которые «осуществляются в течение нескольких дней посредством ежедневного участия в них не более одного гражданина». «Такой подход Суда не означает, что между одиночными пикетами в обязательном порядке должен быть интервал в одни сутки. Суд очень четко закрепил конкретные критерии, обязательные для признания серии одиночных пикетов единым коллективным мероприятием», – указал он.
Юрист Николай Зборошенко посчитал, что КС незначительно уменьшил репрессивный характер Закона о публичных мероприятиях, защитив возможность проведения актов одиночного пакетирования, разнесенных по разным дням. Вместе с тем, указал он, с учетом ограничительного характера правоприменения не подпадает под защиту так называемая «пикетная очередь», т.е. серия актов одиночного пикетирования, не разделенных по датам, хотя и разделенных по времени. Даже с учетом толкования КС Закон о публичных мероприятиях сохраняет ярко выраженный ограничительный характер, фактически обесценивающий право на свободу мирных собраний, и, как и прежде, не соответствует критерию «качества закона» по смыслу ст. 11 Конвенции в толковании, данном ЕСПЧ, в частности в делах «Лашманкин и другие против РФ», «Новикова и другие против РФ» и «Ойя Атаман против Турции». Проблема проведения серий актов одиночного пикетирования поднята ЕСПЧ в ходе длящейся в настоящее время коммуникации по делу «Ференец и другие против РФ».
Юрист правозащитного центра «Мемориал» (организация признана в РФ выполняющей функции иностранного агента. – Прим. ред.) Татьяна Черникова посчитала, что Конституционный Суд пришел к правильному и логичному выводу о том, что в данной ситуации не требуется согласование акций. «Тот факт, что какой-то вид мероприятий проходит в течение нескольких дней, не означает, что меняется суть этих мероприятий. Пикет с участием одного человека остается одиночным пикетом, даже если такие одиночные пикеты проходят в течение нескольких дней. И логично, что в одиночных пикетах могут в разные дни участвовать разные люди. Кроме того, кто-то может вдохновляться примером другого человека, что не делает последнего организатором массового мероприятия», – подчеркнула она.
По мнению Татьяны Черниковой, требуются дальнейшее уточнение и либерализация законодательства и практики по данному вопросу. «Серия одиночных пикетов, проходящих в один день, или одиночный пикет с меняющимися участниками в одном месте и в один день не должны признаваться массовыми мероприятиями и согласовываться. Такие акции никак не препятствуют обычному ходу городской жизни. Как отметил Комитет ООН по правам человека в Замечаниях общего порядка о праве на свободу собраний, согласование акций не должно превращаться в самоцель или использоваться для ограничения прав граждан. Напротив, в странах, где есть такая процедура, она должна применяться для облегчения реализации права на свободу собраний и только в тех случаях, когда в этом есть реальная необходимость. В случаях с одиночными пикетами такое вмешательство государства, на мой взгляд, не требуется», – посчитала юрист.